处理好现阶段的若干监管关系
处理好现阶段的若干监管关系
拨备覆盖率
监管当局
缺口管理
预警教育
■ 王俊寿
国际金融危机使大家对金融监管的关注与日俱增。在当前银行业积极贯彻执行“保增长、调结构、扩内需、促发展”的中央*策方针的形势下，中国银监会本着“顺周期服务，逆周期监管”的思路和“宽严相济，差别监管”的原则，一方面引领银行业金融机构积极响应国家宏观经济*策，做“保增长”的排头兵，另一方面，指导各类金融机构做到“心要热，但眼要明；手要快，但脚要稳”，一手促发展，一手防风险，有效树立“有所为，有所不为”的理念，稳妥处理好新形势下的新情况和新问题，真正体现科学发展与和谐监管的辩证关系。
笔者拟结合近期银监会出台的一系列监管新*以及属地监管中的一些体会感受，提出下一步做好监管工作的思路与想法。
关于处理好“原则导向”与“规则导向”的监管关系
如何处理好“原则”与“规则”的关系，哪些领域、哪些机构采取原则监管理念，而哪些银行、哪些业务还必须采用规则监管手段，进而体现出“宽严相济，收放自如”的监管思路，是摆在监管者面前的一个现实问题。虽然说“原则导向”与“规则导向”不是能简单地进行概念划分，但是，为了引领与指导日常监管能具有可操作性，我认为应按照以下几条原则予以把握。一是，好银行，原则导向监管；差银行，规则导向监管。对那些资本充足、内控严密、运行安全、服务和效益良好的银行业机构实施原则导向监管。特别是监管评级连续三年名列前茅的更要享受到原则导向监管环境下的正向激励与约束。反之，则要严格执行规则监管，说一不能二，采取切实有效措施，防范化解潜在风险，逐步引领其向“好银行”发展。二是，非法人机构，原则导向监管；法人机构，规则导向监管。随着各银行业机构不断完善公司治理架构和流程管理机制，主流风险亦更加集中于上级法人和中后台，分支机构作为服务终端和营销渠道，更多地体现为合规风险和操作风险等，因此，“管住树干不动摇，树枝树叶亦白摇”。所以，对法人机构执行较为严格的监管要求与手段，可以从源头控制风险；而对非法人机构，则更多关注服务方面的风险。宜采取“自律为主，监管为辅”的原则导向方法，即以有“直系”关系的总行条线管控为主，以“旁系”身份出现的属地监管服务为辅。三是，上市机构，原则导向监管；非上市机构，规则导向监管。作为公众持股的上市银行，其外在压力和内在动力都会促使其“不待扬鞭自奋蹄”，积极、主动、诚实地与监管当局沟通，快速、准确、合规地披露自身的信息，这是借助外力达到内省的目的。而非上市机构由于缺乏公众的监督约束和自身存在的先天不足，大部分仍需要规则导向监管来帮助它们“去粗取精、强身健体”，尤其是中小银行中的城商行和农村合作金融机构。四是，质量型指标，原则导向监管；数量型指标，规则导向监管。就现阶段而言，宜采取原则导向监管的有：公司治理要求，内部控制建设，服务质量评价，业务流程优化，激励约束机制，创新能力培育，信息披露要求，社会责任工作，等等；而对资本充足、资产分类、减值计量、拨备要求、会计准则、呆账核销和集中度衡量等则适合采用规则导向监管。
关于处理好“机构监管”与“功能监管”的关系
在银监会以“机构监管”为主的大背景下，各派出机构分别结合属地情况，积极探索功能监管主导下的流程再造，呈现出“百花齐放”的局面。我认为，无论何种改革探索，都必须落脚在有利于科学发展和提高监管效能这一出发点上来。具体到这两种监管模式的选择，至少应该把握以下几条原则：一是，机构监管为主，功能监管为辅。这既是上下相对统一的要求，也是很好抑制系统风险的需求。机构监管重在“面”上的整体控制，功能监管则是“线”上的深度掌握；前者是横向的，后者是纵向的；机构监管突出系统性，功能监管着力专业性。最终，二者应该是一个矩阵式、复合型的监管联动机制。功能监管成果要成为对机构风险评级的重要依据。另外，在这种“条块结合，以块为主”的监管中，处理好上下之间的“一对多，多对一”问题和人力资源配置是能否体现两种监管方式集成效应最大化的关键。二是，法人银行，以机构监管为主；非法人机构，以功能监管为主。我们的监管评级都是针对法人机构进行的，这种360度的评级就要求监管当局对机构经营管理和风险有一个整体评价与判断，从公司治理到管理架构，从风险文化到执行效果，要进行全方位的跟踪与监督。所以，贯彻“管法人”的监管理念，就要从全局出发，做好全面监管；对非法人机构而言，其上级银行和内控驾驭能力不断加强，内审和合规建设不断完善，监管派出机构在准确掌握其法人机构的整体风险状况的基础上，按照“联动监管”的原则与方法，应主要关注非法人机构在执行力和业务条线等方面的风险特点。而功能监管方式恰好可以完成在某一功能线上的风险预警和检查。如，就目前而言，法人银行按机构监管要求，重点应关注资本充足、贷款集中度和信息科技风险等，而对非法人机构的功能监管重点体现在对票据、信贷“三查”、二套房按揭、信用卡、点操作风险、员工道德风险和小企业融资等可能会与上级和监管进行博弈的业务领域或条线，这样也有利于监管当局对同质同类业务在不同机构之间的风险表征进行全盘掌控，并实施相对统一的监管标准和手段。总之，机构监管与功能监管是辩证统一的关系，换言之，机构监管是由若干条功能监管线组成的，各条线上的风险真正摸清了，整体的风险也就尽在掌握了！
关于处理好“现场检查”与“非现场监测”的关系
按照银监会领导提出的“非现场监测是雷达站”，现场检查实施“精确打击”的总体要求，各级监管部门都在结合属地实际，重塑监管架构，再造监管流程，挖掘协同效应，并且也探索出一些体会与经验来，但是，距离最佳的效果和目标尚存一定的差距。主要表现在“两张皮”现象的存在。就派出机构而言，现场检查主要是在做上级部署的项目，完成这些规定动作都已经应接不暇了，因此，对属地非现场检查报告中提示的风险或问题，就不能实施及时准确的重点打击。而且，这种前后台的流程设计尚需要一种机制予以盘活，而不是简单的信息传递或尽职免责。为此，需要做好以下两方面的工作：一方面，在监管定位上，发挥非现场监测的“雷达站”的功能，释放现场检查“放大镜”的效果。随着监管信息系统的运行，实现实时、过程和动态监管成为可能，“足不出户，一切尽在掌控”的理想化和集约式监管变成现实。所以，一定要充分利用非现场监测系统所反映的多种信息和问题，在集中分析和持续跟踪的前提下，将有关信息移交给前台部门，而现场检查就要按图索骥，充分挖掘“显微镜”下看到的蛛丝马迹，“一竿子到底”，进行彻底检查。对检查成果还要运用“放大镜”进行风险提示和预警教育，达到“有病吃药，无病健身”的释放效果。另一方面，在监管技术上，非现场监测做到“远而近之”，现场检查实现“近而远之”。不是说，非现场监测到的信息都要移交给现场部门，而是对发现的可疑数据与信息先进行“初诊”，可以运用实地调查，谈话了解等方式与被监管机构进行有效沟通，有些问题可能不需要前台部门进行立项检查就可以解决；因此，非现场部门有必要的话，也可以近距离接触有关银行业机构进行调研核实，即所谓的“远而近之”；对现场检查部门来讲，尽管与被检查机构贴得很近，但是，对于检查中发现的新情况、新问题，一定要“拔出萝卜带出泥”，以小见大、由近及远，对可能是整体存在的风险问题，要横向提示，纵向上报，达到监管成果的最大利用和效果的最优体现。当然，这里还需要“两主员”即主监管员和主查人的密切沟通与配合。
关于处理好“顺周期服务”和“逆周期监管”的关系
自金融危机发生以来，全球都在反思监管的亲周期性问题。其实，在中国，这一现象并不突出。因为，我国的金融市场化制度还远没有达到发达国家的水平，担当“有形之手”的*府监管还是要发挥强势作用，所以，暴露出来的金融风险也远没有西方国家那么严重。但是，在后危机时代，如何做好监管工作，则将是真正检验我们监管能力的时候了。其实在前几年，银监会就提出“以丰补歉”的监管思路，这应该说是逆周期监管的一种思维。在当下应付危机的过程中，更是体现出“科学灵活、有保有压”的弹性监管思想。在国家提出“保增长”的大背景下，监管部门及时跟进，在“国九条”的基础上，迅速推出“银九条”，将不良“双降”改为“双控”，提出“救急救穷不救乱”，对确实因金融危机造成经营困难的，允许进行贷款的期限调整，并适当提高监管容忍度。为保证贷款流入实体经济，又出台了《固定资产管理办法》和《项目融资指引》，运用监管激励手段，鼓励银行支持弱势行业和产业，使得“三农”和中小企业融资环境不断改善。实施案件治理中的差别问责制度，等等。应该讲，这些都是顺周期服务的一些监管举措。与此同时，监管高层领导并未放松对一些风险指标的从严控制与监测。如，对资本充足率和拨备覆盖率的计量口径与最低标准都作了审慎性的调整，剔除潜在风险，提高抵御预期与非预期损失的能力。而对贷款集中度，票据融资、*府平台贷款、个人二套房贷按揭、流动性缺口管理和案件防控等都进行及时的窗口指导和应急现场检查，以纠正在个体理性助推下引发的集体非理性，在大家热情地“保增长，扩内需”的时候，适当降点儿温度，警惕经营中的不审慎行为，以保证可持续的健康发展，这种“有保有压，有收有放”的监管*策本身就是“逆周期监管”的具体体现。
关于处理好“纵向监管执行”和“横向服务地方”的关系
作为监管派出机构，各地监管局的首要任务是贯彻落实好银监会的有关要求与部署，但是，各地方经济金融生态环境却又各不相同，如何将上级的监管思路与举措跟所在属地的整体情况有机结合起来，实施针对性监管，是摆在各派出机构面前的一道命题。就目前来讲，*府希望多投放贷款，多引进机构，而监管则更多关注贷款的风险，引进机构的质量；*府可能借用行*力量要求地方法人机构干这干那，而监管则希望按照市场规则平等竞争，*府着眼点与监管着力点的确不太相符。为此，地方银监局应该做好如下工作。一是主动沟通。派出机构要树立“在水一方”、服务地方的理念，及时传递银监会的有关最新指示、部署与要求，结合属地情况，提出贯彻落实
意见后，主动与地方*府进行交流沟通，征得他们的理解和支持。如针对*府平台融资问题，要将风险如实向*府汇报，揭示其中蕴含的系统性风险，最终不要由信贷风险演变成财*风险。因为，*府一方面在减税让利，另一方面又在隐形负债，这种“剪刀差”缺口会给地方财力造成巨大的负担，尤其是大型基建项目贷款周期长，还款压力大，缺少资本金的大宗信贷很容易被“财*化”占用，从而给商业银行造成巨大的资产风险。为此，监管当局要主动提出监管意见或建议，提请*府充实资本金、控制预算约束和理性融资需求。二是及时上报。关于地方*府对金融支持经济的一些诉求或希冀，属地银监局要理解他们的愿望，在市场准入和鼓励创新等方面，积极做好与上级的汇报与协调，扮演好上传下达的角色。三是寻求平衡。在属地金融机构“踩着油门往前跑”的同时，监管部门要适时“点刹车”，确保地方金融“舰队”平稳运行。除了常规的风险提示、窗口指导和限制措施等“防守型”手段之外，亦可采用一些顺势而为的监管方法，实现多赢的结局。如针对大客户贷款的集中度问题，可以积极推动银团贷款，一方面，在行际之内稀释集中度，以满足对单体机构的监管要求；另一方面，还不至于因硬性压缩贷款而引发地方信贷大幅波动。总之，对于派出机构而言，在服务地方经济方面要“摇旗呐喊”，在执行上级监管指令方面则要“站岗放哨”，并实现两者之间的有机统一。■
作者系天津银监局副局长
